Membangun Paradigma Baru Pemberantasan Korupsi di Indonesia
Oleh: David Santosa, S.E., S.H., C.PT., C.LO., C.Med.
Advokat | Mediator Bersertifikat dari Lembaga Terakreditasi Mahkamah Agung RI.
“Hukum yang baik bukanlah hukum yang paling banyak menghukum, melainkan hukum yang paling mampu mencegah kejahatan terjadi.”
Indonesia Sedang Berbenah, Tetapi Apakah Kita Sudah Berubah?
Dalam beberapa waktu terakhir, publik disuguhkan oleh berbagai pemberitaan mengenai terbongkarnya kasus-kasus korupsi bernilai fantastis. Pejabat negara, kepala daerah, penyelenggara pemerintahan, hingga aparat penegak hukum mulai diperiksa, ditetapkan sebagai tersangka, bahkan sebagian telah dijatuhi pidana oleh pengadilan.
Di satu sisi, kondisi tersebut patut diapresiasi. Artinya, negara masih memiliki kemampuan untuk menindak pelaku korupsi melalui proses hukum yang berlaku. Namun di sisi lain, muncul sebuah pertanyaan yang jauh lebih mendasar. Mengapa kasus-kasus korupsi dengan nilai yang sangat besar justru terus bermunculan? Mengapa setiap tahun jumlah perkara korupsi tidak menunjukkan penurunan yang signifikan? Mengapa setelah lebih dari dua puluh lima tahun reformasi bergulir, korupsi masih menjadi penyakit kronis yang seolah tidak pernah menemukan titik akhir?
Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk mengomentari benar atau salahnya putusan terhadap perkara tertentu. Setiap perkara memiliki fakta hukum masing-masing dan harus dihormati sebagai bagian dari proses peradilan yang independen. Yang ingin saya soroti adalah sesuatu yang lebih besar daripada satu atau dua perkara korupsi. Saya melihat bahwa bangsa ini sesungguhnya sedang menghadapi persoalan paradigma dalam pemberantasan korupsi. Selama ini perhatian kita selalu tertuju pada satu pertanyaan “Bagaimana menghukum koruptor?” Padahal menurut saya, pertanyaan yang jauh lebih penting adalah “Bagaimana membuat orang takut melakukan korupsi?” Dua pertanyaan yang tampak sederhana, tetapi sesungguhnya mengandung perbedaan yang sangat mendasar. Pertanyaan pertama berorientasi pada penghukuman setelah kejahatan terjadi, sedangkan pertanyaan kedua berorientasi pada pencegahan agar kejahatan tidak pernah terjadi. Inilah paradigma yang menurut saya sudah saatnya dibangun di Indonesia.
Korupsi Bukan Lagi Kejahatan Biasa
Selama ini korupsi sering dipahami sebagai tindak pidana yang merugikan keuangan negara. Pandangan tersebut memang benar secara normatif. Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 menyatakan bahwa setiap orang yang secara melawan hukum memperkaya diri sendiri atau orang lain yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara dipidana dengan pidana penjara serta pidana denda.
Namun apabila kita hanya memandang korupsi sebagai persoalan angka dalam laporan audit Badan Pemeriksa Keuangan, maka kita telah menyederhanakan persoalan yang jauh lebih besar. Sesungguhnya, setiap rupiah yang dikorupsi memiliki wajah. Di balik dana pendidikan yang dikorupsi terdapat anak-anak yang kehilangan kesempatan memperoleh sekolah yang layak. Di balik dana kesehatan yang dikorupsi terdapat pasien yang gagal memperoleh pelayanan medis. Di balik dana pembangunan yang dikorupsi terdapat jembatan yang roboh, jalan yang rusak, sekolah yang tidak selesai dibangun, dan pelayanan publik yang tidak pernah mencapai kualitas yang seharusnya diterima masyarakat.
Korupsi pada akhirnya bukan sekadar mencuri uang negara. Korupsi adalah kejahatan yang mencuri masa depan rakyat. Lebih jauh lagi, korupsi sesungguhnya merupakan bentuk pengkhianatan terhadap amanah konstitusi. Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa tujuan dibentuknya Pemerintah Negara Indonesia adalah melindungi segenap bangsa Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Apabila anggaran yang diperuntukkan bagi pencapaian tujuan tersebut justru diselewengkan oleh penyelenggara negara, maka yang dirugikan bukan hanya kas negara, tetapi seluruh cita-cita konstitusi.
Indonesia sepakat bahwa korupsi merupakan extraordinary crime. Kesepakatan tersebut tidak hanya tercermin dari pembentukan KPK sebagai lembaga khusus, tetapi juga dari berbagai putusan pengadilan yang menempatkan korupsi sebagai kejahatan yang mengancam sendi-sendi kehidupan berbangsa dan bernegara. Sayangnya pemberantasan korupsi masih bersifat ordinary (biasa),sudah saatnya Indonesia membangun paradigma baru yang tidak hanya menghukum koruptor, tetapi menciptakan sistem hukum yang secara nyata mencegah orang berani melakukan korupsi bukan hanya hukuman yang lebih berat, tetapi paradigma hukum yang membuat korupsi kehilangan seluruh manfaat ekonominya dan membuat setiap orang berpikir sebelum menyalahgunakan kewenangan.
Ketika Dana Bencana Menjadi Sasaran Korupsi
Pandemi COVID-19 memberikan pelajaran yang sangat berharga bagi bangsa Indonesia. Pada masa tersebut negara mengalokasikan anggaran dalam jumlah sangat besar untuk melindungi kesehatan masyarakat, membantu perekonomian nasional, serta menjaga keberlangsungan hidup jutaan rakyat Indonesia.
Dalam situasi seperti itu, setiap rupiah anggaran negara memiliki arti yang sangat penting. Pembentuk undang-undang sebenarnya telah mengantisipasi kemungkinan terjadinya korupsi dalam keadaan luar biasa. Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 menyatakan bahwa pidana mati dapat dijatuhkan terhadap pelaku tindak pidana korupsi yang dilakukan dalam keadaan tertentu.
Norma tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang menyadari adanya situasi ketika korupsi tidak lagi sekadar menjadi kejahatan terhadap keuangan negara, tetapi berubah menjadi kejahatan yang mengancam keselamatan masyarakat luas. Sayangnya, ketentuan tersebut hampir tidak pernah digunakan dan ancaman pidana mati dalam Undang-Undang Tipikor lebih sering menjadi norma yang tertulis di atas kertas daripada benar-benar menjadi instrumen yang memiliki daya cegah terhadap pelaku korupsi.
Korupsi yang dilakukan dalam keadaan bencana nasional, krisis ekonomi, atau keadaan darurat pada hakikatnya bukan sekadar pencurian uang negara. Perbuatan tersebut merupakan pengkhianatan terhadap penderitaan rakyat yang sedang membutuhkan perlindungan negara. Oleh karena itu, apabila pembentuk undang-undang telah menyediakan instrumen pidana mati dalam Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, maka ketentuan tersebut tidak boleh berhenti sebagai ancaman normatif semata, melainkan harus dipandang sebagai instrumen luar biasa untuk menghadapi kejahatan yang juga bersifat luar biasa.
Mengapa Efek Jera Telah Gagal?
Selama lebih dari dua puluh lima tahun Indonesia menjadikan pidana penjara sebagai instrumen utama dalam pemberantasan korupsi. Setiap kali seorang pejabat tertangkap melakukan korupsi, perhatian publik hampir selalu tertuju pada satu hal: berapa lama hukuman penjara yang akan dijatuhkan. Semakin berat vonis yang dijatuhkan, semakin besar pula harapan masyarakat bahwa hukuman tersebut akan memberikan efek jera bagi pelaku maupun calon pelaku lainnya.
Namun kita harus berani mengakui bahwa paradigma tersebut belum menunjukkan hasil yang memuaskan. Faktanya, korupsi tetap terjadi. Nilainya semakin besar. Modus operandinya semakin canggih. Pelakunya semakin beragam.
Ironisnya, sebagian pelaku berasal dari kalangan yang justru memahami hukum, mengetahui ancaman pidana, bahkan menyadari risiko yang akan dihadapi apabila perbuatannya terbongkar. Lalu mengapa mereka tetap berani melakukan korupsi? Menurut saya, jawaban atas pertanyaan tersebut justru menjadi titik awal untuk memperbaiki sistem hukum Indonesia.
Ketika Koruptor Menghitung Untung dan Rugi
Peraih Nobel Ekonomi, Gary S. Becker, melalui teorinya Economic Analysis of Crime, menjelaskan bahwa pelaku kejahatan pada dasarnya bertindak secara rasional. Sebelum melakukan suatu tindak pidana, seseorang secara sadar ataupun tidak akan melakukan perhitungan sederhana mengenai keuntungan yang akan diperoleh dibandingkan dengan risiko yang mungkin dihadapi. Apabila keuntungan yang diperoleh dipandang lebih besar daripada kemungkinan tertangkap dan dijatuhi hukuman, maka kecenderungan melakukan kejahatan akan meningkat.
Teori ini sangat menarik apabila diterapkan dalam konteks tindak pidana korupsi. Bayangkan seorang pejabat yang memiliki akses terhadap proyek bernilai ratusan miliar rupiah. Apabila ia memperkirakan dapat memperoleh keuntungan puluhan miliar rupiah, sementara risiko hukum dianggap kecil atau masih dapat dihindari, maka secara rasional godaan untuk melakukan korupsi akan semakin besar.
Lebih berbahaya lagi apabila pelaku meyakini bahwa sekalipun tertangkap, sebagian besar hasil korupsinya masih dapat dinikmati melalui keluarga, pihak lain, atau berbagai bentuk penyamaran aset. Dalam situasi seperti ini, pidana penjara tidak lagi dipandang sebagai ancaman yang menakutkan. Pidana penjara berubah menjadi salah satu variabel dalam perhitungan untung dan rugi. Jika negara membiarkan cara berpikir seperti ini berkembang, maka korupsi akan terus beregenerasi.
Cesare Beccaria dan Kepastian Hukuman
Lebih dari dua abad yang lalu, filsuf hukum Italia Cesare Beccaria telah mengingatkan bahwa tujuan utama pemidanaan bukanlah balas dendam negara terhadap pelaku kejahatan melainkan mencegah terjadinya kejahatan. Beccaria bahkan berpendapat bahwa kepastian hukuman jauh lebih penting daripada sekadar beratnya hukuman. Seseorang tidak akan takut karena ancaman pidananya berat. Seseorang akan takut apabila ia yakin bahwa setiap pelanggaran hukum pasti akan ditemukan, diproses, dan dihukum secara adil tanpa pandang bulu.
Pemikiran Cesare Beccaria kemudian berkembang menjadi konsep general deterrence, yaitu pencegahan umum melalui kepastian penegakan hukum. Menurut saya, Indonesia masih terlalu berorientasi pada bagaimana menghukum pelaku yang telah tertangkap (special deterrence). Padahal yang jauh lebih penting adalah membangun general deterrence, yaitu menciptakan sistem hukum yang menimbulkan rasa takut dalam diri setiap orang untuk tidak pernah mencoba melakukan korupsi.
Setiap rupiah yang berhasil diselamatkan dari praktik korupsi berarti semakin banyak sekolah yang dapat dibangun. Semakin banyak rumah sakit yang dapat beroperasi. Semakin banyak jalan yang dapat diperbaiki. Semakin banyak masyarakat yang memperoleh pelayanan publik secara layak.
Dengan demikian, keberhasilan pemberantasan korupsi tidak boleh lagi diukur dari banyaknya koruptor yang dipenjara. Keberhasilan sesungguhnya adalah ketika semakin sedikit orang yang berani melakukan korupsi.
Komitmen Indonesia di Tingkat Internasional
Keseriusan Indonesia dalam memberantas korupsi sebenarnya juga tercermin dalam komitmen internasional. Melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006, Indonesia meratifikasi United Nations Convention Against Corruption (UNCAC). Konvensi ini menegaskan bahwa pemberantasan korupsi tidak cukup dilakukan melalui pemidanaan semata.
Negara-negara peserta didorong untuk membangun sistem pencegahan yang efektif, memperkuat transparansi penyelenggaraan negara, meningkatkan kerja sama internasional, mempermudah pelacakan hasil kejahatan, serta mengoptimalkan mekanisme asset recovery atau pengembalian aset hasil tindak pidana.
Hal ini menunjukkan bahwa orientasi dunia internasional pun telah bergeser. Koruptor tidak cukup dipenjara. Hasil korupsinya harus dirampas. Keuntungan ekonominya harus dihilangkan. Korupsi harus menjadi kejahatan yang tidak lagi memberikan manfaat bagi pelakunya.
Menurut saya, inilah semangat yang seharusnya semakin diperkuat dalam kebijakan hukum nasional Indonesia.
Pidana Mati dan Konstitusi
Setiap kali wacana pidana mati bagi koruptor muncul, selalu muncul pandangan bahwa pidana mati bertentangan dengan hak asasi manusia. Pandangan tersebut tentu harus dihormati sebagai bagian dari diskursus negara demokrasi. Namun secara hukum positif, persoalannya tidak sesederhana itu.
Mahkamah Konstitusi, melalui Putusan Nomor 2-3/PUU-V/2007, pada pokoknya menegaskan bahwa pidana mati tidak serta-merta bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Mahkamah menempatkan pidana mati sebagai bentuk pidana yang bersifat sangat khusus dan penerapannya harus memenuhi syarat-syarat yang ketat sesuai dengan konstitusi, hukum, dan penghormatan terhadap hak asasi manusia.
Artinya, perdebatan mengenai pidana mati bagi koruptor bukan lagi semata-mata mengenai boleh atau tidak boleh, melainkan mengenai kebijakan hukum pidana (criminal policy): dalam keadaan apa, terhadap jenis korupsi apa, dan dengan standar pembuktian seperti apa pidana tersebut layak dipertimbangkan. Pertanyaan inilah yang menurut saya sudah saatnya dibahas secara terbuka dan objektif oleh para pembentuk undang-undang, akademisi, serta masyarakat.
Belajar dari China: Yang Ditakuti Bukan Hukuman Matinya, Tetapi Kepastian Hukumnya
Setiap kali pembahasan mengenai pemberantasan korupsi mengemuka, nama Republik Rakyat China hampir selalu dijadikan contoh. Sebagian orang beranggapan bahwa keberhasilan China menekan praktik korupsi semata-mata disebabkan oleh penerapan pidana mati terhadap koruptor. Menurut saya, pandangan tersebut tidaklah seluruhnya benar.
Pidana mati memang menjadi salah satu instrumen dalam sistem hukum China. Akan tetapi, faktor yang jauh lebih menentukan adalah kepastian penegakan hukum (certainty of law enforcement), pengawasan yang ketat terhadap penyelenggara negara, mekanisme pemeriksaan kekayaan pejabat, serta kemampuan negara melacak dan merampas hasil kejahatan. Dengan kata lain, yang menciptakan rasa takut bukan semata-mata ancaman hukuman mati, melainkan keyakinan bahwa siapa pun yang melakukan korupsi hampir pasti akan ditemukan, diproses, kehilangan jabatannya, kehilangan kekayaannya, dan mempertanggungjawabkan perbuatannya di hadapan hukum. Pelajaran inilah yang seharusnya dipetik Indonesia. Tujuan kita bukan meniru sistem hukum negara lain secara utuh, melainkan mengambil nilai-nilai positif yang sejalan dengan prinsip negara hukum dan konstitusi Indonesia.
RUU Perampasan Aset: Sudah Saatnya Disahkan
Ada satu regulasi yang menurut saya sangat mendesak untuk segera diselesaikan, regulasi tersebut adalah Rancangan Undang-Undang tentang Perampasan Aset. Selama ini pemberantasan korupsi lebih banyak berorientasi pada pemidanaan pelaku. Padahal, bagi sebagian koruptor, hukuman penjara mungkin masih dapat dijalani. Yang sesungguhnya mereka takutkan adalah kehilangan seluruh hasil kejahatan yang telah mereka kumpulkan selama bertahun-tahun. Inilah mengapa perampasan aset memiliki arti yang sangat strategis.
Bukan sebagai bentuk pembalasan, melainkan sebagai upaya memastikan bahwa tindak pidana korupsi tidak pernah memberikan keuntungan ekonomi kepada pelakunya. Prinsip hukumnya sederhana Crime must not pay, Kejahatan tidak boleh memberikan keuntungan.
Karena itu, negara harus terus memperkuat mekanisme pelacakan aset (asset tracing), pembekuan aset (asset freezing), penyitaan (asset seizure), hingga pengembalian aset (asset recovery) sesuai prinsip-prinsip yang juga diatur dalam United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) yang telah diratifikasi Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006. Dengan demikian, fokus pemberantasan korupsi tidak lagi hanya menjebloskan pelaku ke penjara, tetapi juga mengembalikan sebanyak mungkin kerugian negara kepada rakyat. Apabila tindak pidana korupsi tersebut memenuhi keadaan tertentu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, maka penerapan pidana mati patut dipertimbangkan secara serius sebagai bagian dari kebijakan hukum pidana nasional.
Membangun Paradigma Baru Pemberantasan Korupsi
Selama menulis artikel ini, saya sampai pada sebuah kesimpulan sederhana. Selama ini negara lebih banyak membangun sistem yang bertujuan menghukum koruptor. Menurut saya, sudah saatnya negara mulai membangun sistem yang bertujuan mencegah lahirnya koruptor.
Perbedaan keduanya sangat besar, Menghukum berarti bertindak setelah kerugian negara terjadi, Mencegah berarti memastikan kerugian negara tidak pernah terjadi.
Dalam hukum pidana, pencegahan selalu lebih bernilai daripada penghukuman. Satu rupiah yang berhasil diselamatkan jauh lebih bermanfaat daripada satu rupiah yang harus dikejar bertahun-tahun melalui proses penyidikan, penuntutan, dan persidangan. Karena itu, pembaruan hukum nasional seharusnya tidak lagi hanya membahas apakah ancaman pidana perlu diperberat atau tidak. Yang jauh lebih penting adalah membangun sebuah sistem yang menciptakan rasa takut untuk melakukan korupsi, membuka ruang pembahasan yang jujur mengenai efektivitas berbagai bentuk pemidanaan, termasuk penerapan pidana mati dalam batas-batas yang telah ditentukan oleh hukum positif Indonesia terhadap tindak pidana korupsi dalam keadaan tertentu sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
Penutup
Bangsa ini sesungguhnya tidak kekurangan peraturan perundang-undangan. Yang kita perlukan adalah keberanian untuk mengubah paradigma pemberantasan korupsi, dari memberi efek jera menjadi efek takut untuk melakukan korupsi. Saya tidak memandang pidana mati sebagai tujuan akhir pemberantasan korupsi. Tujuan utamanya tetaplah pencegahan. Namun apabila negara telah menetapkan pidana mati sebagai salah satu instrumen hukum terhadap korupsi dalam keadaan tertentu melalui Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, maka ketentuan tersebut tidak boleh kehilangan maknanya hanya karena tidak pernah berani diterapkan. Hukum akan dihormati bukan semata-mata karena ancaman pidananya berat, tetapi karena negara konsisten menegakkan hukum yang telah dibuatnya. Keberhasilan yang sesungguhnya adalah ketika semakin sedikit orang yang berani melakukan korupsi karena hukum mampu menciptakan kepastian, pengawasan, dan rasa takut untuk menyalahgunakan amanah rakyat.
Menurut saya, pembaruan hukum mengenai perampasan aset harus menjadi bagian penting dari perubahan paradigma tersebut. Negara tidak boleh hanya merampas harta yang masih tercatat atas nama terpidana korupsi, tetapi juga harus memperkuat mekanisme penelusuran, pembekuan, dan perampasan terhadap seluruh aset yang diduga berasal dari hasil tindak pidana korupsi, termasuk yang telah dialihkan atau disamarkan atas nama pasangan, anak, orang tua, saudara kandung, mertua, ipar, perusahaan, yayasan, maupun pihak lain yang bertindak sebagai nominee. Ke depan, pembentuk undang-undang patut mempertimbangkan penerapan pembuktian terbalik yang diperluas terhadap harta kekayaan yang berada dalam penguasaan keluarga inti maupun keluarga semenda apabila terdapat indikasi kuat bahwa harta tersebut berasal dari hasil atau penyamaran tindak pidana korupsi.
Apabila konsep tersebut dapat diwujudkan, maka keluarga akan menjadi benteng pertama dalam mencegah korupsi. Pasangan, anak, orang tua, saudara, hingga keluarga karena perkawinan akan memiliki kepentingan yang sama untuk saling mengingatkan agar tidak menyalahgunakan jabatan, karena mereka memahami bahwa setiap harta yang berasal dari korupsi tidak akan pernah aman meskipun dialihkan kepada orang lain. Negara tidak menghukum keluarga karena hubungan darah atau hubungan perkawinan, tetapi menutup seluruh celah yang selama ini dimanfaatkan untuk menyembunyikan hasil kejahatan. Dengan cara demikian, perlindungan hak asasi manusia tetap terjaga melalui mekanisme pembuktian dan putusan pengadilan, sekaligus memberikan perlindungan yang lebih besar terhadap hak-hak jutaan rakyat yang selama ini menjadi korban tindak pidana korupsi.
Negara hukum yang kuat bukanlah negara yang bangga karena penjaranya penuh oleh koruptor. Negara hukum yang kuat adalah negara yang mampu membangun sistem sehingga setiap pejabat, setiap penyelenggara negara, dan setiap orang yang mengelola keuangan publik memilih untuk tetap jujur karena mereka sadar bahwa korupsi bukan lagi pilihan yang menguntungkan.
Pada akhirnya, tujuan hukum pidana bukanlah memenuhi penjara, melainkan melindungi masyarakat. Sudah saatnya Indonesia mengubah orientasi pemberantasan korupsi. Negara tidak boleh hanya memberikan efek jera kepada mereka yang telah menjadi koruptor, tetapi harus membangun sistem hukum yang memberikan efek takut kepada siapa pun yang berniat melakukan korupsi. Sebab kemenangan terbesar sebuah negara bukanlah ketika berhasil menghukum para koruptor, melainkan ketika tidak ada lagi orang yang berani menjadi koruptor.
